中國的電力體制改革需要第二份“5號(hào)文”嗎？

12年前那份近萬字的《電力體制改革方案》（國發(fā)[2002]5號(hào)文件），謀定了中國電力行業(yè)“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的改革路徑和目標(biāo)。如今改革行至半程——廠網(wǎng)基本分開、主輔基本分離——又陷入僵局，相關(guān)主管部門不得不再次籌謀一套新的電力體制改革方案。

獲悉，新電改方案目前經(jīng)過幾輪的征求意見和修改，基本雛形已經(jīng)漸顯。值得注意的是，新方案或?qū)⒉粫?huì)繼續(xù)推進(jìn)5號(hào)文所提出的輸配分開，而是采用“放開兩頭，監(jiān)管中間”的改革方向，重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是配售電側(cè)的改革。具體來說，主要是放開配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分，允許民間資本進(jìn)入。

此外，按照的方案方向，以往呼聲很高的“調(diào)度獨(dú)立”或?qū)⒂?ldquo;交易中心相對(duì)獨(dú)立”的形式替代，交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，但獨(dú)立接受相關(guān)部門監(jiān)管。

此前，牽頭電改方案的國家*曾委托相關(guān)機(jī)構(gòu)起草了一份售電側(cè)改革的課題研究。該研究提出，當(dāng)前的zui小改革方式是“網(wǎng)售分離”，成立國家層面的獨(dú)立于電網(wǎng)的購售電服務(wù)公司。

但據(jù)稱這一方案在此輪電改討論中被指“過于理想”。知情人士表示，的方向，可能仍是會(huì)將存量售電資產(chǎn)保留在電網(wǎng)，不會(huì)剝離出去。

新方案

國電電力(600795,股吧)漲停，華銀電力(600744,股吧)漲停，華電(600027,股吧)漲幅超過8%……

10月30日下午，十?dāng)?shù)支電力股突然全線上漲，當(dāng)天滬深兩市股指小幅走高，滬指一度漲幅0.48%。“電力股抬升大盤近5個(gè)點(diǎn)，這得至少上百億的資金在推動(dòng)。”有市場人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，對(duì)這一波行情的解釋，更多指向兩天前召開的電力體制改革方案專家座談會(huì)。

國家*10月28日組織召開的這場專家座談會(huì)，研究了國家*起草的版電力體制改革方案。據(jù)一位接近該會(huì)議的人士透露，此次會(huì)議拿出的新方案與之前的征求意見稿并沒有太大變化，而且很可能將是zui終方案。

新電改方案主要包括輸配以外的經(jīng)營性電價(jià)放開、增量配電業(yè)務(wù)放開、售電業(yè)務(wù)放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開和交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。而且，這次的新改革方案不同于2002年的“廠網(wǎng)分開”，也不同于2011年的“主輔分離”，或?qū)⒉粫?huì)繼續(xù)推進(jìn)5號(hào)文所延續(xù)的“輸配分開”步驟，而是采用“放開兩頭，監(jiān)管中間”的改革方向，重點(diǎn)和亮點(diǎn)將是“配售電側(cè)的改革”。

目前，配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的*獨(dú)立核算和管理，配售電改革的主要影響對(duì)象將是目前龐大的地方供電系統(tǒng)。改革方案zui大的爭議來自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)——是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)*剝離，還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)讓民資參股，還是在不改變現(xiàn)有售電市場基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營售電公司。

據(jù)了解，方案在征求意見階段討論激烈。質(zhì)疑者認(rèn)為，此方案沒有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，按照5號(hào)文，本輪電改的重點(diǎn)將是針對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行“輸配分開”的改革，但是新的方案并沒有“輸配分開”的內(nèi)容；而且新方案并沒有對(duì)電網(wǎng)現(xiàn)有存量進(jìn)行任何改變，不管是配電方面還是售電側(cè)，都是基于增量的改變，是一份基于不改變電網(wǎng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的增量改革方案，沒有涉及和解決當(dāng)前電改推進(jìn)中的核心問題。

一位地方發(fā)電企業(yè)人士表示，從2002年至今，每一次電改有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，都伴隨著大刀闊斧的分拆和重組：2002年廠網(wǎng)分開，拆分了國家電力公司為兩電網(wǎng)、五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)公司等11個(gè)電力*；2011年的主輔分離改革，又將四大電力輔業(yè)公司和電網(wǎng)剝離的輔業(yè)合并為兩家電力輔業(yè)公司，所以他認(rèn)為，“新一輪的改革步子可以大一些”。

而一位接近方案起草的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，之所以方案如此，很大程度上在于考慮到如果按照5號(hào)文大刀闊斧地去推進(jìn)“輸配分開”，很可能形成難以推進(jìn)的尷尬，所以選擇相對(duì)柔和的漸進(jìn)式改革方式，總結(jié)來看，就是“改革要具有實(shí)操性，重在可以推進(jìn)”。

兩種博弈

新一輪電改的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)和發(fā)力實(shí)際是從2014年開始的。

今年年初，國家*公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見》，其中明確提出將推動(dòng)盡快出臺(tái)進(jìn)一步深化電力體制改革的意見，并明確了此輪電改的基本方向和核心：積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革，推進(jìn)輸配電價(jià)改革，提出單獨(dú)核定輸配電價(jià)的實(shí)施方案。

此后，*體改司頻繁召集電力相關(guān)企業(yè)和專家等就新電改方案進(jìn)行座談，特別是進(jìn)入6月份后，*主持召開*財(cái)經(jīng)*小組會(huì)議時(shí)特別強(qiáng)調(diào)提出“要抓緊制定電力體制改革總體方案”后座談會(huì)更加密集。

一位接近方案修訂的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，討論的結(jié)果就是方案幾易其稿，以國家*zui先提出的電網(wǎng)“調(diào)度獨(dú)立”為例，在制定方案時(shí)幾經(jīng)博弈變?yōu)榻灰字行莫?dú)立。按照的方案方向，調(diào)度獨(dú)立或?qū)⒁?ldquo;交易中心相對(duì)獨(dú)立”的形式替代，交易中心產(chǎn)權(quán)仍保留在電網(wǎng)，但獨(dú)立接受相關(guān)部門監(jiān)管。

目前，南方電網(wǎng)并未設(shè)立單獨(dú)的交易中心，所有交易職能掛在南網(wǎng)總部下屬市場營銷部市場交易處，*方面則在2006年設(shè)立了隸屬國網(wǎng)總部的*交易中心，并分設(shè)國網(wǎng)總部、區(qū)域電網(wǎng)和省網(wǎng)三級(jí)電力交易中心。

“將交易中心相對(duì)獨(dú)立出來，既照顧到了電網(wǎng)企業(yè)的情緒，也推進(jìn)了交易體系的改革，這對(duì)于加緊推動(dòng)電改破局較為關(guān)鍵。”一位接近國家*的人士表示，推進(jìn)比僵持要好。

另外的一個(gè)重要博弈來自于電網(wǎng)的分拆。對(duì)于此輪電改，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為應(yīng)該拆分電網(wǎng)以對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行*的改革，拆分的觀點(diǎn)也分物理拆分和業(yè)務(wù)拆分多種。

物理拆分也分兩種主流觀點(diǎn)：一是將現(xiàn)有*企業(yè)的區(qū)域電網(wǎng)公司進(jìn)行切割獨(dú)立；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為可將中國的兩家電網(wǎng)進(jìn)行重組，然后分為南方電網(wǎng)、東北電網(wǎng)、北方電網(wǎng)和*電網(wǎng)4家電網(wǎng)企業(yè)，按地域*經(jīng)營電網(wǎng)，各省地方電網(wǎng)在重組中進(jìn)入上述四個(gè)電網(wǎng)公司，四個(gè)區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設(shè)立的交易中心負(fù)責(zé)，設(shè)備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負(fù)責(zé)。

業(yè)務(wù)拆分則是認(rèn)為應(yīng)將電網(wǎng)公司的調(diào)度和交易部分剝離出來，同時(shí)配電、售電、電力科研機(jī)構(gòu)和相關(guān)設(shè)備輔業(yè)也都從電網(wǎng)獨(dú)立和剝離出來，電網(wǎng)公司變?yōu)榧兇獾膶ｉT以輸電為主要業(yè)務(wù)的公司。

但這些拆分的觀點(diǎn)遭到了電網(wǎng)企業(yè)的反對(duì)。“電改方案的制訂充滿了博弈，發(fā)電企業(yè)這次不吱聲，電網(wǎng)企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈，要求輸配一體化，現(xiàn)在的方案就是這么博弈出來的一個(gè)結(jié)果。”上述接近方案修訂的人士表示。

zui大亮點(diǎn)

目前，新方案的zui大亮點(diǎn)可能來自配售電側(cè)的改革，主要是放開配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分，允許民間資本進(jìn)入。

早在今年3月份就有消息稱電網(wǎng)售電側(cè)將引入民營資本進(jìn)行“混改”，但此后該消息被*否認(rèn)。5月底，*公布的“混改路線圖”決定開放分布式電源并網(wǎng)工程和電動(dòng)汽車充換電站設(shè)施市場，售電側(cè)“混改”未出現(xiàn)在其中。

“目前電改方向基本確定，難點(diǎn)在于如何落地，對(duì)于如何實(shí)施目前沒有更為細(xì)化的方案，特別是售電側(cè)改革，通過何種模式落地還很難說。”上述接近方案起草的人士表示。

配售電側(cè)改革zui大的爭議，來自于配售電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)：是將電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)*剝離，還是保留電網(wǎng)的售電業(yè)務(wù)讓民資參股，還是在不改變現(xiàn)有售電市場基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營售電公司。

“每一種方式，都會(huì)帶來新的難題。”一位曾參與起草拆分國家電力公司方案的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“以售電公司為例，如果是在現(xiàn)有售電市場基礎(chǔ)上準(zhǔn)入更多的民營售電公司，這些公司如何對(duì)抗具有先天優(yōu)勢的電網(wǎng)體系的售電公司?如果是以電網(wǎng)為主導(dǎo)混改現(xiàn)有售電公司的部分股權(quán)，那么不僅會(huì)讓產(chǎn)權(quán)更加模糊，而且對(duì)建立雙邊或多邊交易的電力交易市場并無多少益處。”

其實(shí)，對(duì)于新電改方案的售電側(cè)改革，國家*此間曾委托起草了一份相關(guān)的課題研究。該課題研究提出，當(dāng)前的zui小改革方式是“網(wǎng)售分離”，成立國家層面的獨(dú)立于電網(wǎng)的購售電服務(wù)公司。

該購售電服務(wù)公司將承擔(dān)現(xiàn)有電網(wǎng)公司全部營銷業(yè)務(wù)，包括抄表、收費(fèi)、合同、結(jié)算、用電信息、節(jié)能服務(wù)、低壓故障排除、清潔能源補(bǔ)貼支付等，同步公布全部初始輸配電價(jià)。同時(shí)，成立購售電服務(wù)公司之后，應(yīng)有一段過渡期，過渡期內(nèi)發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、用戶目錄電價(jià)、發(fā)用電購售結(jié)算關(guān)系“三不動(dòng)”，然后下一步是分區(qū)域搭建現(xiàn)貨市場，同時(shí)分省放開用戶，并設(shè)立zui低標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)間表，成立市場性的購售電公司。

然而據(jù)了解，這一方案在此輪電改討論中被指“過于理想”，目前的可能，仍是會(huì)將存量售電資產(chǎn)保留在電網(wǎng)，而不會(huì)剝離出去。

目前，配售電的資產(chǎn)基本由地市一級(jí)的*獨(dú)立核算和管理。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，且不算縣一級(jí)龐大的*，僅地市級(jí)的*，全國就有300多個(gè)，這些供電系統(tǒng)的資產(chǎn)分布和管理情況十分復(fù)雜，如果進(jìn)行改革，勢必會(huì)有較大變化，如果是對(duì)增量進(jìn)行改革，由于增量的定義也還不清楚，但不可否認(rèn)的是，無論是存量的增量還是純粹的增量，都會(huì)對(duì)現(xiàn)有地方供電系統(tǒng)有所沖擊。“令人擔(dān)憂的是，目前方案表面上很熱鬧，但實(shí)際上并無多少新意和干貨，只有配電增量放開，售電民資進(jìn)入，算是新意，但可以預(yù)料其命運(yùn)不會(huì)比大用戶直接交易好多少。”中電政策研究室副主任王冬容表示，所以在這個(gè)時(shí)候，很有必要討論電改的zui小方式和合理路徑。